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生态文明视野下的循环经济立法研究-第35部分
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三、强化地方政府的法律责任
地方政府及其领导人是落实循环经济法律责任的重要主体。2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》。该文件适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员以及上列工作部门内设机构的领导成员。该规定不仅明确了需要对地方政府负责人实行问责的具体情形，也明确了应当对地方党委及其相关部门的领导成员均实行问责。
循环经济立法应当进一步明确地方政府发展循环经济的法律责任。笔者认为，循环经济法律责任中最重要的是环境法律责任。有专家认为，对于地方政府未完成环境保护目标责任、未考虑环境影响造成决策失误、处理不当造成重大污染事故、有明显的环境不作为等情形，法律应当设定明确的法律责任。必要时，应当追究地方政府主要负责人的环境行政责任甚至刑事责任。此外，为了切实落实地方政府发展循环经济的法律责任，建议最高人民法院及时作出司法解释，对如何追究地方政府主要负责人的法律责任作出具体的司法指导意见。（23）因此，循环经济立法应当积极吸收上述专家意见，强化地方政府发展循环经济的环境法律责任。
从制度层面而言，建立促进地方政府对循环经济发展情况负责的科学考评和奖惩机制，健全地方政府循环经济发展目标责任制，强化对地方党委和政府履行法定职责的考核，把干部考核评价与决策目标、执行责任有机结合起来，是落实党中央的重大决策、切实促进循环经济发展的根本保障，是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，也是循环经济立法不断增强实效的有力保障。因此，建议在修订循环经济相关法律时，以党中央国务院的有关文件精神为指导，加快完善落实地方政府对辖区循环经济发展情况负责的法律规范，（24）并加强执法和监督。
四、强化责任激励机制
企业是循环经济发展的主体力量。促进循环经济发展，必须在行政管制手段之外，更多地运用经济刺激与奖励机制，以落实企业责任。循环经济发展目标的实现，如果只有反面的抑制性和惩罚性的管制措施，而没有正面的激励性和引导性的激励机制，则循环经济很难有效推行。关于激励机制在循环经济中的重要作用，有学者生动地指出，发展循环经济，从政策方面要给予激励，“就是让干好事的人，搞环境保护、搞资源节约的单位和个人，从中得到实实在在的好处，这样的话，他们才有热情和干劲。概括起来叫做把胡萝卜和大棒结合起来，大棒要硬，打起来要疼，胡萝卜要切切实实经过努力才能吃得到，而且胡萝卜要甜”（25）。
对此，美国的立法例具有积极的启示意义。1995年美国联邦环境署发布了《鼓励自我监督：发现、披露和防止违法》（Incentives For Self…policing：Discovery，Disclosure，Correction and Prevention of Violations）的政策，给予那些按政策自愿发现、披露、改正其违法行为的主体减负法律处罚的优待。该政策包括九个条件，某个组织如果符合所有这九个条件，即可以免去针对违法所得罚没的100％，没有符合其中的第一个条件（即系统地发现违法），但符合其余八个条件的，有资格减轻针对违法所得罚没的75％。在刑事处罚方面，环境署在一个实体满足了从第二到第九个条件，不管它是否满足第一个条件，只要它善意地进行自我监督、发现和披露违法行为，并采取了系统方法阻却违法行为再次发生的情况下，会选择不向司法部或者其他有权提起公诉的部门提议进行刑事检控。（26）从美国对于企业环境责任的管制来看，这是典型的“胡萝卜加大棒”式的政策激励机制。
就我国而言，有关循环经济发展的激励机制一直存在，但在实际中的作用发挥还不尽如人意。为了充分发挥有关激励机制的作用，国务院及其有关主管部门应当按照《循环经济促进法》和其他相关立法有关激励措施的法律规定，通过制定行政法规、部门规章或者规范性文件的形式，将有关激励措施明细化、具体化，做到切实可行。具体包括：财政部门应联合有关部门，及时出台有关专项资金扶持政策和科技创新的扶持政策；税务部门应会同有关部门尽快出台有关税收优惠政策；宏观经济调控部门应及早制定有关循环经济发展的优先投资领域名录；金融部门应及时出台有关的金融支持政策；政府采购部门应抓紧制定有关绿色采购的具体规章制度。
通过设置上述有效的激励机制，促使企业更加积极主动地从事有利于发展循环经济的活动。有学者已经指出：没有企业主动承担环境责任就不会有循环经济的深入和发展；随着循环经济的不断深入发展，社会对企业的环境责任和角色提出了进一步的要求。可以说，企业主动承担应有的环境责任已成为推动循环经济发展的最终动力。（27）这既符合社会发展循环经济的公共利益要求，也符合企业提升自身竞争优势和社会责任形象的要求。
循环经济立法和相关配套立法对各个方面激励机制的落实，必然会对企业发展循环经济的责任承担产生积极影响，即：促使企业由原来仅满足于遵守环境法规，逐渐向减少生产过程乃至整个产品生命周期的环境影响转变，由被动承担否定性责任逐渐向主动承担倡导性责任转变。倡导性责任的增加，是企业社会责任增强的体现。
五、充实责任内容
在生态文明理念指导下，循环经济的内涵和具体要求是控制和减少污染，节约资源能源，提高资源和能源的利用效率，并将这些要求全面运用于生产、流通和消费等经济活动的各个环节。可以说，循环经济的发展对企业提出了更加全面严格的责任要求。企业从产品设计开始直到废弃物的回收利用，全程实施减量化、再利用和资源化，在生产、流通和消费的全过程注重污染预防控制、清洁生产和资源能源的节约和利用效率最大化。
对此，现行立法应当顺应生态文明和循环经济发展的要求，对企业、政府、公民和其他相关主体规定更为全面具体的责任。
首先是完善以生产者为主的责任延伸制度。《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》和其他相关立法应当参照《循环经济促进法》第十五条的规定，完善相应条款。具体而言，首先，应当增加规定生产者对不能回收利用的废弃产品和包装物进行无害化处置的责任；其次，应当规定回收利用组织应当依法对废弃产品和包装物进行回收利用的责任；最后，还应当规定消费者将废弃产品或者包装物交给生产者或者其委托回收的销售者或者其他组织的责任。通过这样的补充，使得生产者、回收利用组织和消费者在废弃产品和包装物回收中的责任更加完整具体，更加有利于促进回收利用活动的顺利开展。
从法哲学的角度上看，生产者责任延伸在本质上是对传统法律个别责任的延伸。有环境法学者对此提出了非常有意思的观点，兹摘录如下：“个别责任，在环境法上，亦应呈扩张趋势：其一，生产者责任，作为生产者对污染与破坏环境之行为，须承担赔偿损失、恢复环境之责任；其二，消费者责任，对消费品回收，再利用之义务；因消费行为致污的清污责任；其三，环保团体责任，对环境保护，生态维护之义务；其四，地方公共团体责任，对地方生态系统维护之责；其五，国家责任，基于国民之信托，负有维护境内生态与地球环境之责；其六，人类责任，作为生态系统一份子，对其他物种之侵害，负有赔偿之责，以达维护生态多样性之目的；其七，当代人责任，对后代人有保全地球之义务。由此，个人责任，不唯自然人个别责任，乃是指在法律上的所有独立体，均成为责任主体，构成个别责任之网。”（28）此说虽然是针对环境法律责任而言，但是笔者认为，其对于循环经济法律责任同样可以适用。在循环经济时代，生产者、消费者、社会团体、政府等均应分别承担更多的责任。
但是，如果仅仅是这些不同主体分别承担法律责任，仍然难免会存在有些领域出现责任疏漏的问题。于是，在此个别责任的基础上，还有一个连带责任的问题。“面对个别责任之网，连带责任起连结之作用，形成如下多层次的连带关系：生产者未尽之责，由消费者连带承担责任；消费者未尽之责，由环保团体连带承担责任；环保团体未尽之责，由地方公共团体连带承担责任；地方公共团体未尽之责，由国家承担责任；国家未尽之责，由人类社会承担责任。如此以竭尽人类社会之所能，为后代人保全地球环境，为永续发展提供条件。”（29）通过建立连带责任，整个社会形成了“天网恢恢、疏而不漏”的严密完整的责任内容，从而更加体现出社会的整体责任。
以上是从各个主体及其相互关系的角度对循环经济责任空白的填补和充实。从责任内容本身的角度看，循环经济立法及其相关法还应当在以下几个方面充实不同主体的循环经济法律责任内容。
一方面，完善循环经济的信息公开责任。在目前企业部分环境信息公开和环保部门等有关主管部门环境信息公开的立法基础上，进一步实施循环经济行为信息公开化制度，积极引导广大公众对企业循环经济行为进行评判和监督，定期在社会上公开，把建设项目审批程序、排污收费规章和来信来访处理等全部向社会亮相公示，主动接受广大公众和社会各界监督，并定期邀请公众代表对政务公开提建议。对此，可以通过修订《环境信息公开办法》，在该办法中对企业和政府在发展循环经济方面的信息公开责任作出明确规定，以方便社会公众监督企业和政府落实发展循环经济的责任。
另一方面，应当完善政府绿色采购责任。在《循环经济促进法》、《政府采购法》和《清洁生产促进法》等立法有关政府绿色采购制度的原则性规定之外，国务院或者有关部门应当抓紧制定有关配套立法，进一步明确绿色产品的定义、标准和范围，扩大政府绿色采购清单的范围，并规定政府对绿色采购信息的公开义务，从而真正规范和保证政府绿色采购的责任。
六、建立健全责任社会化机制
应对循环经济时代广泛存在的社会化风险，应当以生态文明理念为指导，积极建立责任社会化机制，有效化解循环经济发展过程中可能产生的环境风险。
所谓循环经济法律责任社会化机制，就是针对循环经济发展过程中产生的环境事故的社会性、复杂性特点，将其造成的各种损失视为一种社会损害，通过保险、基金等制度设计，多种方式筹集责任资金，由责任人、国家乃至社会上多数人共同承担和消化该等社会损害，从而保证受害人能够得到及时充分的救济，生态环境得到有效保护的机制。该种机制在本质上是针对环境事故责任人无法确定或因无法负担巨额赔偿而导致损害救济可能落空的一种修复，通过将风险负担分散化和责任承担社会化，实现对受害人的专门保护和对生态环境的社会保护。
循环经济责任保险来源于环境责任保险。目前，在世界各主要发达国家，环境污染责任保险业务和保险制度已经进入较为成熟阶段，并成为各国通过社会化途径解决环境损害赔偿问题的主要方式之一。（30）由于循环经济风险主要是环境风险，所以，循环经济法律责任社会化机制在本质上属于环境事故损害赔偿责任社会化机制的组成部分。
循环经济法律责任社会化机制是由发展循环经济过程中所可能导致的环境责任本身所具有的当事人的不平等性、损害后果的复杂性、侵害对象的复杂性、加害行为的正当性和责任承担的有限性等特点所决定。只有将损害责任社会化，分散风险，实现对受害人的充分救济，才能达到保护生态环境与人类健康的目的，才能建设真正的生态文明。
综合目前理论界的观点和实务界的实践，循环经济法律责任社会化的机制主要包括三种：责任保险、责任基金和行政给付。其中，责任保险是以保险公司为运营核心，通过市场调节机制，实现分散循环经济发展中加害主体风险责任的目的。其首要功能是增加作为风险规避者的责任人的风险抵御能力，使其事先减低风险、事后及时修复拥有最起码的资金保障，其次才是为受害者提供充分救济。责任基金是通过企业缴费、政府拨款和社会捐助等途径筹集资金以补偿受害者的一种社会化救济制度，目的在于弥补循环经济风险受害者的损失，促进社会的公平，实现社会的安定。与责任保险比起来，其属于一种公共补偿手段，具有公益性。行政给付即由政府对责任事故“埋单”，该方式具有后置性，即只有在前两种手段都无法实现对受害者的完整救济时，才能通过行政拨付直接给予补偿。
从实践来看，我国目前在发生环境责任事故后，最为常用的手段是行政给付。从长远来看，这一状况必须改变。笔者认为，构建适合我国国情的循环经济法律责任社会化机制，应当从以下几个方面着手。
首先，重点发展循环经济责任保险制度。与其他社会化责任制度不同，责任保险制度适合我国当前现实需要，应当作为主要实施途径优先发展。责任保险制度能够充分利用市场机制筹集资金，减轻政府财政负担，覆盖面广，理赔力度大，灵活性强，将当事人双方纳入整个循环经济发展机制中，促使他们积极履行相应义务，及时发现并有效防止污染损失扩大。同时，由于循环经济某些领域的风险较大，容易发生环境责任事故，民间资本往往不愿或无力进入这一领域，这时就需要具有高公信力和强大经济实力的政府给予一定的政策倾斜和大力扶持，为循环经济责任保险制度提供有力的政策保障。
其次，探索责任基金制度的建立，（31）可以在一些发达地区或者行业先建立区域性或者行业性的责任基金，再建立全国性或者综合性的责任基金。在基金责任适用方面，应当先由区域性或者行业性的责任基金进行赔偿，尚不足完全偿付的，再由全国性或者综合性的责任基金予以弥补。
再次，积极发展社会保障制度。无论是行政给付还是社会保险，都是一种公益性质的社会保障手段，对循环经济受害者的救济是一种补充。作为一种国家福利制度，我国目前社会保障的救济力度虽然有限，但积极发展社会保障，能够增加受害者的救济选择，优化和完善我国的循环经济法律责任社会化机制。
另外，完善我国循环经济法律赔偿的社会化机制，还必须注重循环经济立法与其他法律制度的衔接。在未来的立法过程中，应当加强与环境法、民法、诉讼程序法、
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